Protocolo de Kioto

Introducción

El protocolo fue aprobado en Diciembre de 1997 inicialmente por 39 naciones, EE.UU. y China no lo ratificaron. La firma del protocolo puso en marcha la “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático” (UNFCCC), que había sido previamente creada en 1992. Posteriormente, en Diciembre de 2005 se aprobaron los “Acuerdos de Marrakesh” donde se detallaban las reglas y procedimientos para su implementación. El primer periodo de compromiso no comenzó hasta 2008.

El objetivo último del protocolo es “estabilizar las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero (GEI) a niveles seguros para no interferir peligrosamente con el sistema climático”.

El acuerdo es vinculante para los estados, aunque únicamente para los desarrollados, que se comprometen a reducir sus emisiones de GEI. Sólo los estados desarrollados se comprometen porque en el acuerdo se reconoce que son estos los principales responsables para el aumento de concentraciones de CO2 atmosférico. En la actualidad unos 190 países han ratificado el protocolo. No obstante, como los principales emisores no forman parte del acuerdo, únicamente están cubiertas el 12% de las emisiones globales.

Nota: Originalmente se excluyeron a los países en desarrollo porque estos argumentaban que las limitaciones que les impondría el protocolo serían injustas ya que dificultaría su desarrollo. Por otro lado, una de las razones que alegó EE.UU. para no ratificar el protocolo era precisamente que al excluir a dichos países se ponía en riesgo la competitividad industrial del país y que sin ellos la eficacia del protocolo quedaba socavada. Europa como ente supranacional aceptó este hecho y asumió que su responsabilidad era de un orden superior a los intereses económicos y competitivos de la unión.

Imagino que precisamente por la misma razón que EE.UU. China tampoco lo ratificó. Parece además que la situación china es especial, ya que este país se ha convertido en “la fábrica del mundo”. Al relocalizar o cerrar las industrias de países occidentales, en cierta forma se está trasladando la responsabilidad a los chinos, ya que su cierre implica reducción de emisiones. Es decir, la relocalización industrial se puede ver como una estratagema para aparentar ser un estado limpio, aunque luego sus importaciones sean ingentes. Por eso, creo que una unidad que tuviera en cuenta el consumo o las importaciones sería muy eficaz para evitar perjudicar a países como el chino, que se encuentran en pleno desarrollo ofreciendo un servicio global de fabricación a bajo coste.

La unidad que se emplea para el control de emisiones es t-CO2-eq, es decir, toneladas equivalentes de CO2, que por simplicidad se les llama “Unidades Kioto”.

Info: El empleo de una unidad “equivalente a CO2” se debe a que las moléculas de los diferentes GEI tienen capacidades de absorción térmica y tiempos de permanencia en la atmósfera distintos. Con esta medida se corrigen estas diferencias en una unidad equivalente y, por tanto, comparable.

Al comienzo de aplicación del protocolo se establece un “periodo de compromiso” de varios años en los que cada país se compromete a cumplir unos objetivos de reducción de emisiones. Para cada periodo cada estado es asignado con unas “Unidades Kioto” permitidas. Dichas unidades iniciales posteriormente se podrán modificar con la adopción de tecnologías de reducción de emisiones, cambios de uso de suelo o mediante el comercio que establecen los “Mecanismos de Kioto”.

Se acordaron dos periodos de compromiso:

• Primer periodo (2008-2012): los países industrializados se comprometieron a reducir las emisiones medias en un 5% por debajo de los niveles de 1990.
• Segundo periodo (2013-2020): los países industrializados se comprometieron a reducir las emisiones medias en un 18% por debajo de los niveles de 1990.

El protocolo hace especial hincapié en la responsabilidad de los países desarrollados sobre el estado actual de la concentración de GEI en la atmósfera. Por ello, requiere que cada estado miembro provea a través de sus presupuestos nacionales recursos económicos destinados a proyectos que faciliten el desarrollo de terceros países empleando tecnologías limpias y mejorando el secuestro natural de CO2 mediante la reforestación.

El modo de funcionamiento del protocolo con sus mecanismos y unidades,que representan t-CO2-eq, se asemeja al de un libro de contabilidad, donde se registran las emisiones (debe) y las reducciones/eliminaciones (haber), categorizadas por tipos, pero que al final del periodo lo que se busca es un superávit de unidades general sin realmente importar como.

Es, en definitiva, un protocolo diseñado para promover, coordinar, gestionar y verificar la reducción directa de emisiones de gases de efecto invernadero. Por el momento no considera opciones preventivas, como el fomento de la reserva de hábitats naturales, o cambios de hábitos, ni opciones temporales, como la captura de CO2.

No obstante, a lo anterior, existe una creciente sensibilidad sobre las medidas preventivas que se evidencia en las actas de las “Conferencia de las Partes” (COPs) y las “Reuniones de las Partes del Protocolo de Kioto” (CMP), principales órganos de decisión de la Convención y del Protocolo de Kioto respectivamente. Lo mismo ocurre con distintas iniciativas regionales y globales que intentan atajar estas carencias del protocolo, incluyendo el Propio Acuerdo de París.

Compromisos concretos

Para lograr el objetivo del protocolo, cada país se compromete a:

• Desarrollar políticas y medidas para reducir las emisiones de GEI y mejorar su absorción/recuperación mediante sumideros.
• Al implementar dichas políticas y medidas se debe minimizar el impacto negativo en otras naciones, especialmente las que se encuentran en vías de desarrollo.
• Cada país tendrá que aportar recursos económicos adicionales para avanzar en la implementación en países subdesarrollados.
• Cada estado tendrá que cooperar mediante:
  • Desarrollo de tecnologías “climate-friendly”
  • Investigación climática
  • Educación y divulgación.
  • Mejorar la metodología y datos para los inventarios de GEI.

En el Anexo B del documento es donde se establecen los objetivos de cada nación, que en conjunto suponen una reducción media de aproximadamente un 5% en comparación con los niveles de 1990 (un 8% para la UE). La cifra de reducción anual se puede reducir u ampliar mediante el uso de los mecanismos de mercado del protocolo. Los países en desarrollo, que posteriormente ratificaron el protocolo, tienen flexibilidad para elegir el año base con el que comparar sus emisiones.

El primer periodo de compromiso de dichas reducciones es de 2008-2012. Posteriormente se estableció un segundo periodo de compromiso con la Enmienda de DOHA.

Requisitos

Con el establecimiento de dicho marco, cada estado firmante tendrá que cumplir una serie de requisitos para que los mecanismos establecidos por el protocolo sean efectivos, a saber:

• Establecer un sistema nacional de inventario de emisiones de GEI.
• Establecer un registro nacional para las transacciones.
• Llevar a cabo un registro de actividades de uso del suelo, cambios en su uso y bosques (reforestaciones, deforestaciones, agricultura y pastoreo).
• Informar periódicamente, cumpliendo con los procedimientos establecidos, sobre las emisiones de GEI y los usos de suelo.
• Participación en los mecanismos y procedimientos establecidos por el protocolo.

Mecanismos

Los países deben de lograr sus objetivos de reducción de emisión de GEI mediante medidas nacionales. No obstante, el protocolo establece unos mecanismos de mercado, que aportan flexibilidad.

La idea principal de estos mecanismos es que en realidad no importa donde se reduzcan las emisiones, lo importante es que la concentración atmosférica lo haga. Con los mecanismos se pretende que dicha reducción se efectúe donde las medidas sean más eficientes en térmicos de coste económico. Así se esperaba que se promoviera la inversión verde en países en desarrollo, que al no contar con las infraestructuras de los estados desarrollados se podrían saltar un paso tecnológico intermedio, y llegar directamente al uso de tecnologías limpias.

Concretamente los mecanismos establecidos son:

• Comercio internacional de emisiones: comerciar (comprar/vender) internacionalmente (entre naciones) con los permisos de emisión.
• Aplicación conjunta (JI): Una país puede invertir en proyectos que reduzcan las emisiones o mejoren el secuestro de GEI en otro país miembro del protocolo. De este modo, el estado inversor obtiene “créditos” por la reducción de emisiones obtenidas con dicho proyecto.
• Mecanismo de desarrollo limpio (CDM): Es equivalente al punto anterior con la diferencia que los proyectos (incluidos los de reforestación) se llevan a cabo en países no firmantes del protocolo y en este caso los créditos obtenidos se reparten por igual entre todos los estados pertenecientes al protocolo.

Gases de Efecto Invernadero (GEI) y su origen

De acuerdo al Anexo A del protocolo únicamente se reconocen como GEI los siguientes:

• Dióxido de carbono (CO2)
• Metano (CH4)
• Óxido nitroso (N2O)
• Hidrofluorocarbonos (HFCs)
• Perfluorocarbonos (PFCs)
• Hexafluoruro de azufre (SF6)

En el mismo anexo se muestra un listado de las fuentes originarias de emisión de dichos gases, sin entrar en detalle de su impacto. Son 5 los sectores identificados:

• Energía: Producción eléctrica, fábricas y construcción, Transporte y “otros”.
• Procesos industriales: Metalurgia, Minería, Química, producción y consumo de gases sintéticos (fluorados y carbo-halogenados) y “otros”.
• Producción y consumo de solventes
• Agricultura: Fermentación entérica (aerofagias y flatulencias), gestión de estiércol, cultivo de arroz, uso de suelo para la agricultura, quema de rastrojos, incendio de Savannah y “otros”.
• Residuos: Vertederos de residuos sólidos, aguas residuales, incineración de residuos y “otros”.

Usos del suelo y bosques (LULUCF)

Dada la dificultad técnica de estimar el impacto en las emisiones de GEI debido a los cambios de uso de los suelos el inventario relacionado con esto se trata de manera separada con respecto a los sectores descritos anteriormente como origen de emisiones. Este sector separado se le conoce por LULUCF acrónimo de “Land Use,Land-Use Change and Forestry”.

En este caso, se tendrán en cuenta la reducción o aumento de la capacidad natural para captar CO2 en los casos en que por actividad humana una superficie forestal se haya deforestado, por ejemplo para uso agrario, o al contrario.

De nuevo, dada la dificultad técnica, se establece un periodo en el que se determinará como ajustar el inventario nacional de emisiones con los cambios de uso de suelo. Este “mecanismo” solo se aplicará a partir del segundo periodo de compromiso, queda por tanto explícitamente excluido del primero.

El protocolo además establece tres categorías de actividad sobre el suelo. Estas actividades, de cambio de suelo han de ser directamente inducidas por actividad humana y se deben haber realizado únicamente con fecha posterior a Diciembre de 1989:

• Forestación: es la conversión activa de suelo no forestal a un estado forestal cuando el suelo llevaba deforestado al menos 50 años.
• Reforestación: es la misma actividad con la diferencia que el suelo lleva deforestado menos de 50 años.
• Deforestación: conversión de suelo forestal a un estado no forestal.

Para aquellas tierras que no hayan sufrido reconversión posterior a 1989, pero que están sujetas a actividad humana se consideran las siguientes categorías:

• Gestión forestal: un suelo forestal que además de bosque natural incluya plantaciones.
• Gestión de campos de cultivo: suelo que se emplea para cultivar o que temporalmente ya no se cultiva.
• Gestión de pastoreo: suelo que se emplea para producción de ganado mediante la manipulación del tipo y cantidad de vegetación
• Revegetación: actividades humanas que aumentan el almacenaje de CO2 en lugares a través del establecimiento de vegetación en un área mínima de 0.05 hectáreas pero que no cumple los requisitos para ser considerado forestación o reforestación.

Las emisiones netas, en caso de existir, debido a LULUCF, es decir, que la deforestación es superior a la recuperación de bosques, se tendrán en cuenta para el cálculo inicial al comienzo de cada periodo de compromiso para determinar las emisiones actuales del estado del estado.

Posteriormente, si durante dicho periodo se reforesta y las emisiones LULUCF netas resultan ser negativas, estas aumentarán el margen de emisiones de GEI en la misma proporción.

El protocolo identifica que las consecuencias positivas debido a actividades LULUCF son potencialmente temporales. Por ejemplo, en los casos de proyectos CDM se requiere revisión cada 5 años para comprobar que el CO2 absorbido por el proyecto se mantiene y no se ha vuelto a emitir a la atmósfera.

Nota: Llama la atención que no se incluyen otras actividades para promover otro tipo de sumideros naturales distintos a los bosques o actividades positivas más generales como “protección de habitats naturales”, por ejemplo “la “deforestación evitada”. Fue de hecho en 2001, durante los acuerdos de Marrakech cuando se decidió que únicamente las actividades de Forestación y Reforestación fueran tenidas en cuenta en el protocolo.

Rendición de cuentas

Existen dos requisitos sobre la rendición de cuentas que cada país ha de cumplir:

1. Informes anuales: Anualmente, cada 15 de Abril, los estados han de informar a la convención su inventario de emisión de GEI, sus transacciones de derechos de emisión del año pasado, las actividades LULUCF (usos de suelo y bosques) y las unidades de t-CO2-eq que se han añadido o reducido, cambios en el sistema nacional y su registro e información sobre las políticas implementadas para minimizar el impacto negativo en países en desarrollo.
2. Comunicaciones nacionales: Donde se informa sobre las medidas nacionales para combatir el cambio climático, es decir, la descripción de su sistema nacional y registro de GEI, políticas y medidas llevadas a cabo en el ámbito nacional, cambios legislativos y administrativos, capacidades tecnológicas y transferencia de tecnología, provisión de recursos económicos para el apoyo a países en desarrollo.

Cumplimiento

La propia convención establece un comité de cumplimiento o conformidad con los objetivos de facilitar, promover y hacer cumplir los compromisos de cada estado. El comité está dividido en dos ramas:

• Rama facilitadora: ayudará con las dudas que cada estado miembro presente y además actuará preventivamente avisándoles si no se cumplen correctamente con las metodologías, objetivos de emisiones y resto de obligaciones.
• Rama de “control”: tendrá la potestad de corregir y ajustar el inventario nacional si detecta incumplimientos metodológicos. Así mismo, podrá suspender el acceso de los estados a los mecanismos si se detecta que no cumplen con sus obligaciones hasta que se confirme que han solucionado los defectos de no conformidad. Además, al final del periodo de compromiso tendrá la capacidad de determinar si un estado no ha cumplido con los objetivos, en cuyo caso podrá aplicar las siguientes consecuencias:
  • sancionar en el próximo periodo de compromiso, reduciendo sus emisiones permitidas en orden de 1.3 veces las excedidas en el periodo anterior.
  • Requerir un plan de cumplimiento para lograr el objetivo en el próximo periodo
  • Suspender al estado miembro su acceso a los mecanismos de mercado.

Como se puede comprobar, no se trata de sanciones sino en el mejor caso se pueden interpretar como medidas incentivadoras.

Enmienda de DOHA

En Diciembre de 2012 se aprueba en DOHA un segundo periodo de compromiso que comenzaría en 2013 hasta 2020. Sin embargo, de acuerdo a los preceptos del Protocolo de Kioto, la enmienda debía de ser ratificada por al menos 3/4 de las partes que lo habían ratificado. Esto significaba que al menos 144 naciones debían ratificar la enmienda, hito que no se alcanzó hasta el Octubre de 2020, con 147 firmas. Por tanto, el segundo periodo de compromiso de 8 años no comenzaría hasta el 1 de Enero de 2021.

Se revisa además el listado de GEI sobre los que cada estado tendrá que informar periódicamente, añadiendo a la lista original el Trifluoruro de nitrógeno (NF3), empleado primordialmente en la industria electrónica del silicio y paneles solares. El año base para este gas no es 1990, sino que opcionalmente se puede elegir entre 1995 o 2000.

Los estados que se acogieron al nuevo periodo de compromiso son distintos a los del primer periodo y su compromiso de reducción también cambia, pasando de una media del 5% a un 18% (20% para la unión europea) con respecto a los niveles de emisión de 1990. Este el el origen del famoso compromiso europeo “20/20”.

Por último se decidió en esta enmienda que el Fondo de Adaptación, que se había puesto en marcha con el protocolo para financiar proyectos y programas de adaptación a países en desarrollo, se financiara con un 2% de los beneficios obtenidos por el comercio internacional de permisos de emisión, proyectos JI y MDL o CDM. Previamente, durante el primer periodo, se había financiado únicamente mediante proyectos MDL o CDM.

Bibliografía y enlaces de interés

• UNFCCC: ¿Que es el Protocolo de Kioto?
• UNFCCC: Protocolo de Kioto ed. 1998 (ENG)
• UNFCCC: Protocolo de Kioto ed. 1998 (ESP)
• UNFCCC: Manual de referencia del Protocolo de Kioto
• UNFCCC: Enmienda de DOHA